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De l'art du législateur de se jouer d'une décision juridictionnelle : La consolidation législative des évaluations foncières opérées par comparaison à des locaux restructurés ou détruits

Publié le : 04/02/2015 04 février Fév. 2015
Art. 32. – (...) III. – Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, pour la détermination de la valeur locative des locaux mentionnés à l'article 1496 du CGI et de ceux évalués en application du 2° de l'article 1498 du même code, sont validées les évaluations réalisées avant le 1er janvier 2015 en tant que leur légalité serait contestée au motif que, selon le cas, le local de référence ou le local-type ayant servi de terme de comparaison, soit directement, soit indirectement, a été détruit ou a changé de consistance, d'affectation ou de caractéristiques physiques.


En vertu de l'article 1496 du code général des impôts, la valeur locative des locaux d'habitation ou à usage professionnel non commercial « est déterminée par comparaison avec celle de locaux de référence choisis, dans la commune, pour chaque nature et catégorie de locaux ».

En vertu du 2° de l'article 1498 du même code, la valeur locative des locaux commerciaux non loués à des conditions de prix normales au 1er janvier 1970 est déterminée par comparaison à des locaux-types dont la valeur locative est elle-même arrêtée :
- à partir du bail si le local-type était loué normalement au 1er janvier 1970,
- ou, dans le cas contraire, par comparaison avec des immeubles similaires situés dans la commune ou dans une localité économiquement analogue et qui faisaient l'objet au 1er janvier 1970 de locations consenties à des conditions de prix normales.

Dans les deux cas, il importe de retenir comme local de référence le local-type le plus comparable au regard notamment de l'activité exercée, de la consistance du local (taille, matériaux utilisés..), de la zone de commercialité, de l'année de construction et des dépendances bâties. Cela impose de pouvoir visualiser le local de référence.

C'est sur cette logique que le Conseil d'Etat s'est appuyé pour juger, dans une décision du 5 février 2014, qu'un "local-type qui, depuis son inscription régulière au procès-verbal des opérations de révision foncière d'une commune, a été entièrement restructuré ou a été détruit ne peut plus servir de terme de comparaison, pour évaluer directement ou indirectement la valeur locative d'un bien soumis à la taxe foncière au 1er janvier d'une année postérieure à sa restructuration ou à sa disparition" (CE, 8e et 3e ss-sect., 5 février 2014, n° 367995, Sté Ishtar).

Dès lors, toutes les évaluations foncières qui auraient été effectuées par comparaison directe ou itérative avec le local-type détruit ou restructuré ne sont pas régulières.

Cet arrêt n'a rien de surprenant dès lors qu'il s'inscrit dans la droite lignée de la jurisprudence relative aux locaux-types "disparus". Le Conseil d'Etat avait ainsi déjà pu juger qu'un local-type qui, depuis son inscription au procès-verbal des opérations de révision, a été entièrement restructuré (CE 27 avril 2011 n° 325650 et n° 325651, Sté Eurofactor) ou a fait l'objet d'un changement d'affectation (CE 5 mai 2006 n° 268395, Sté Monoprix) ne peut plus servir de terme de comparaison au 1er janvier d'une année postérieure aux modifications ou à sa destruction, même s'il demeure inscrit au procès-verbal des opérations de révision. Or, comme l'indique le Rapporteur Public, Monsieur Bohnert, dans ses conclusions sous l'arrêt Ishtar, il ne saurait être admis qu'un local-type détruit ou restructuré ne puisse plus servir pour déterminer la valeur locative d'un immeuble mais puisse encore servir pour déterminer la valeur locative d'un local-type. L'administration fiscale comme le contribuable doivent en effet être en mesure de vérifier la cohérence entre le bien à évaluer et le local-type ultime et ce, en dépit d'une date de référence vieille de plus de 40 ans.

L'inquiétude de l'administration fiscale, suscitée par cet arrêt, a été relayée auprès du gouvernement et dans les rangs des parlementaires qui se sont émus que les évaluations irrégulières pourraient concerner 1,5 voire 2 millions de locaux commerciaux sur 2,8 millions. Par crainte du développement d'un abondant contentieux qui entraînerait une charge de travail supplémentaire pour l'administration fiscale, estimée à 850 équivalents temps plein pour un an, le législateur a préféré prendre les devants et voté un article qui valide rétroactivement, sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, toutes les évaluations foncières réalisées avant le 1er janvier 2015 par comparaison à des locaux de référence ou des locaux-types qui auraient été détruits ou restructurés. Aux yeux de tous, cette disposition frôle l'inconstitutionnalité. Le député De Courson a même dit, s'agissant de cet article, qu'il fait partie de ces textes qui ridiculisent la justice en visant uniquement à faire cesser des recours contre l’administration fiscale, voire à inverser la décision quand l’administration fiscale a perdu. Il faut rappeler que le législateur est coutumier du fait (voir, pour illustration, la modification rédactionnelle de l'article 1500 du Code général des impôts suite à l'arrêt n° 292089 du Conseil d'Etat en date du 7 juillet 2006).

Cette manière de procéder a choqué certains parlementaires, sans pour autant empêcher le vote de cet article sous couvert du principe de sécurité juridique. Pourtant, le Rapporteur au Sénat avait reconnu que le Gouvernement n'apportait pas d'élément permettant d'établir qu'un contentieux de masse serait susceptible d'intervenir à court terme et de produire des conséquences dommageables à l'égard des juridictions, des services fiscaux et des collectivités territoriales. Alors, en l'absence de dommage certain à court terme, quel était l'intérêt d'une telle mesure dès lors que les évaluations foncières seront révisées à compter de 2016?

La question mérite d'être posée tout comme celle de la constitutionnalité d'une telle disposition et ce, d'autant que la surcharge de travail des services fiscaux annoncée par le gouvernement, outre qu'elle n'est qu'hypothétique, ne fait que démontrer la défaillance de l'Etat à établir des bases d'imposition conformément au droit positif…

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